Varela: ¿por qué "descentralización" si y Constituyente no?

El siguiente artículo es fruto del debate multidisciplinario del Observatorio Político Ciudadano, entidad de producción de saber político de la cual hacemos parte. 


La llamada Descentralización es un tema polémico en Americalatina, principalmente porque es el mecanismo usado como caballo de troya por los gobiernos para imponer reformas neoliberales: privatizar servicios como educación, salud, etc. y privatizar servicios municipales, es decir, ha sido una forma de agilizar negociados de los recursos y servicios de los países, entregándolos a los conflictos de intereses del sector privado en contubernio con los partidos políticos a escala municipal, creando con ello una descentralización de los negociados y en consecuencia, de la corrupción.


De esto último hay abundantes ejemplos en países donde se impuso, y muestran con toda claridad que la gestión autónoma de los municipios no es el problema, sino el sistema político que organiza el Estado en general, protegiendo el control político de mafias económicas y políticas que son quienes terminan beneficiándose de los recursos del Estado. Es claro, entonces, que cualquier gobierno que se precie de serio y honesto, antes de hablar de Descentralización, emprenda primero una reforma política del Estado, que distribuya y democratice el poder político y elimine los sistemas de privilegios, falta de transparencia e impunidad de los partidos políticos y funcionarios del Estado. Es decir, todas las transformaciones estructurales profundas que plantea un proceso constituyente originario y soberano, que es una promesa de campaña que el presidente Varela ha incumplido.


Como señalara el sociólogo Raúl Leis, estudioso del tema, desde inicios de la república liberal(1903) Panamá contó con una institucionalidad muy débil por su condición constitucional de protectorado de los Estados Unidos y las asimetrías económica de zonas de tránsito económicamente fuerte e interior rural débil, este contexto originó un sistema político centralizado en el poder de los partidos políticos y el órgano ejecutivo, originándo oligarquías metropolitanas y caciquiles en la ruralidad. Esta deficiencia la señaló en la década del 70ta, sociólogos como Marco Gandásegui, como la ausencia de Polos de Desarrollo en el resto del país. Haciendo evidente que el tema del fortalecimiento de las autonomías municipales es primero que todo un problema político, no sólo un problema técnico y de transferencia de recursos. Lamentablemente el presidente Varela repite la misma historia que los gobiernos anteriores al pretender impulsar un proceso de "descentralización", sin Democratizar la gestión política de la sociedad desde el Estado-Nación.


A finales del gobierno de Martín Torrijos, el PRD intenta imponer un proyecto de descentralización dentro de la misma naturaleza, al llegar el nuevo gobierno de Ricardo Martinelli, viéndose con un minoritario control político municipal, suspende los efectos de este proceso, con la anuencia de sus aliados de entonces, el Partido Panameñista.


El proyecto PRD de descentralización durante el gobierno de Martín Torrrijos


La Asamblea de diputados aprobó, mediante el conocido "madrugonazo", faltando unos días para terminar el periodo de gobierno del PRD-PP, el proyecto de ley No.482 sobre Descentralización de la Administración pública, que constaba de 165 artículos. El proyecto de ley establecía el concepto neoliberal de “traspaso de competencias” administrativas a los municipios (art. 1) en materia de servicios sociales en general, que quiere decir que el Estado se desprende progresivamente de estas responsabilidades para compartirla con los municipios, trasladando recursos financieros y gestión del “desarrollo educativo”, salud y otras, a los municipios. Es decir, reparaciones de escuelas y otras actividades para la gestión educativa estarían en mano de municipios, lo que quiere decir que le entregaba recursos de la Educación a los municipios y tendrían la potestad de velar por el “desarrollo educativo”.


Tras la protesta ejercida por el movimiento docente gremialista y los médicos, el presidente vetó parcialmente la ley ya aprobada por la Asamblea de diputados, en los numerales 4 y 7 del artículo 63, que establecían el traspaso de las “competencias de salud y educación”. Luego el proyecto volvió a la Asamblea de diputados, la cual aprobó el proyecto de ley con los cambios introducidos por el presidente. Pero no es cierto que se eliminó la posibilidad del traspaso de competencia a los municipios en materia de salud y educación, como afirmó el Presidente Torrijos en ese momento. Porque la ley aprobada era una ley marco, es decir, que establece y desarrolla el “concepto de traspaso de competencias del Estado” dentro del sistema jurídico panameño, esto quiere decir, que en cualquier momento, el nuevo gobierno podía introducir mediante adiciones a la ley hechas por la Asamblea Legislativa o por decretos ley, hechos por el presidente, el traspaso de competencias de salud y educación.



El modelo de descentralización neoliberal de Martin Torrijos


El concepto neoliberal de “traslado de competencias” significa que el Estado se desprende de sus responsabilidades y las municipaliza “progresivamente”, como una forma de ajustar el gasto público en inversión social(educación, salud, media ambiente, etc.), justificándola con la transferencia de recursos territoriales, es decir, hacia las municipalidades. Este tipo mecanismos es introducido por los manuales de préstamo de la banca multilateral de "desarrollo" como el Banco Mundial, como requisitos a los gobiernos. Y son un requerimiento obligatorio para seguir prestando a los gobiernos.


Las medidas de municipalización de la Educación y otros servicios públicos son usados como mecanismos de “ajuste fiscal”, es decir, para asegurar que lo gobiernos paguen sus préstamos, recortando lo invertido. El el capítulo I, art. 7 de la ley creada por el gobierno del PRD, hablaba del “diálogo público-privado” como formula doctrinal para el marco de las “concesiones administrativas”, “patronato” y otros eufemismos, que son formas de privatización solapada, que más adelante desarrolla con un ambiguo concepto de “participación”. En su art. 8 decía claramente que el objetivo es cumplir “el Marco fiscal de mediano plazo” del gobierno, obviamente asociados a los programas de endeudamiento público. El concepto de Competencias quedaba definido claramente en el título IV-art. 15 a 18 de la ley y las fragmenta en competencias exclusivas, propias, compartidas, trasferidas y delegadas. A este título IV-art.15, numeral 4, en segundo debate sólo se le cambió la palabra de “competencias transferidas” a “competencias trasladas”, como cuestión de forma y todo lo doctrinal o de principio quedó intacto.


La descentralización neoliberal en América latina

En Chile la Descentralización del Estado o municipalización de los servicios públicos, entre ellos, la educación, fue el primer experimento neoliberal impuesto a sangre y fuego por la dictadura militar de Augusto Pinochett a comienzos de los ’80 y fue constituido en un modelo a seguir, que hoy sabemos, es un fracaso y aproxima una reforma política en ese país.


En este modelo de descentralización neoliberal las escuelas dependen directamente de estructuras intermedias que se conocen como “sostenedores”. El nivel de autonomía de cada escuela sigue siendo bastante bajo y los equipos de gestión de cada una de ellas se deben a los sostenedores. Son ellos los que administran los subsidios estatales y quienes tienen el poder de decidir respecto de aspectos centrales de la vida escolar como: los planes anuales de cada escuela; la designación de directores; la reubicación de profesores, etc. Estos sostenedores pueden ser municipales (a través de Direcciones o Corporaciones municipales) o privados. Esta descentralización “progresiva” llega regir hasta la vida laboral de los docentes. Este sistema elimina la estabilidad laboral a los docentes, solo basta poner en el buscador de internet las frases “ municipalización”, “chile loce”, “chile rebelión de los pinguinos”, “perú municipalización”, y encontraremos abundante material para informarnos de los estragos de la descentralización neoliberal.


Cuando los defensores a sueldo de las medidas neoliberales como empresarios, funcionarios de los gobiernos o politiqueros de la partidocracia defienden la descentralización neoliberal diciendo que Panamá es el último país en latinoamericana en materia de descentralización del Estado, ha sido porque el movimiento docente ha resistido a la medida o las mismas contradicciones centralistas, en pugna del poder político de la partidocracia, lo ha impedido.


Varela y la descentralización

Como describíamos arriba, las contradicciones del centralismo del poder político y las pugnas entre los diferentes grupos de la partidocracia por su control, ha generando una fragmentación de bandos a lo interno de los partidos y en consecuencia, creado una crisis de control efectivo cuya mejor lectura la tenemos en el miedo del Partido Panameñista, y de su gobierno, a convocar un proceso constituyente soberano. El presidente Varela en su discurso a un año de gobierno, dejó claramente ver en su intertexto el temor a la fragmentación y la consecuente pérdida de fuerza política de su partido, de por si, una fuerza política en descenso.

La situación descrita, nos ayuda a comprender por qué busca abrir un proceso de descentralización neoliberal. Creyendo ver en ella un posible mecanismo para solventar la pobre gestión de gobierno y debilidad política, ya que disponer de $180 millones para transferir a los municipios como plantea, le da posibilidad de usar la receta clientelista, como bien lo hizo Martinelli, para tener control político de las municipalidades junto a sus alianzas con bandos del PRD y el CD. 

Mantener las alianzas para el partido panameñista es vital, no solo para establecer consensos con los fragmentos de oposición partidocrática para la gestión del gobierno y lograr otro periodo más de gobierno, sino porque estos hechos dejan ver el franco desgaste, de crisis de liderazgo, y aún lo reitera el hecho de dejar que un colaborador de la orden opus dei sea presidente de la república y trocar acuerdos cruzados con diferentes bandos del PRD.


Mientras el presidente Varela planteaba tener un proyecto de ley analizado en 60 días sobre descentalización y aplicarlo en el año 2016, otros bandos del PRD llaman a una constituyente paralela, con el ánimo ambiguo de buscar restarle poder al gobierno panameñista.


Y así el país vive rehén permanente de los conflictos de intereses de la partidocracia y las élites económicas que los financian, quienes al final de las cadenas de la corrupción y los negociados, reciben los grandes beneficios. Lo significativo es que en medio de esas pugnas la Educación panameña y demás servicios que debe gestionar el Estado, se pauperizan de forma alarmante, afectando un servicio social del Estado que, como la mala gestión ambiental, generan impactos negativos intergeneracionales.


La Descentralización vs el proceso constituyente, es un problema del poder político, y las fuerzas políticas que lo monopolizan con el control del Estado mediante el sistema de la partidocracia presidencialista desean usar la descentralización para re encauchar su cuestionado régimen, frente a una ciudadanía cada día con mayor conciencia sobre la necesidad de Democratizar el país.

Ante el contexto descrito, la reivindicación de lucha ciudadana es que sin verdadera Democracia, que en los países civilizados, se produce a través de un proceso constituyente originario,  la Descentralización no es más que Descentralización de la corrupción.

De allí que los ciudadanos honestos y demócratas estamos de acuerdo con la Descentralización, pero luego de un proceso Constituyente Originario que abra las bases de la Democratización del país, es decir, la amplia distribución de la participación política electoral ciudadana y la eliminación de todos los privilegios de la casta partidocrática y económica, que posibiliten condiciones reales del ejercicio de la soberanía popular.

Fuente: Artículo del Observatorio Político Ciudadano de Panamá